欧盟对待非法木材的立场和法规

        许美琪

1 欧盟对待非法木材的立场
        非法采伐是一个国际社会普遍关心的问题，它导致毁林，并且是引起气候变化的一个主要原因。国际市场上的非法采伐常常表现为有组织的犯罪。如同其他的犯罪活动一样，它是偷偷摸摸地进行的。这就是为什么没有人能精确地计算出在国际贸易中非法木材的数量。全球非法采伐木材的数量约占全球木材生产的20-40 %，有关国家、产业和林主每年为此损失的收入估计达到150亿美元（95亿欧元），非法采伐还使世界范围内的木材价格下跌7-16%。这使守法经营的企业遭受经济损失，而且使木材作为可持续发展的材料的形象方面受到损害，也使负责任的林业部门遭到打击。
1.1欧盟的FLEGT行动计划
        2003年，欧盟采取一个反对非法采伐及其相应贸易的行动计划（森林执法、施政和贸易行动计划——FLEGT），在与生产国签订自愿性的伙伴协议的框架下，制定许可证规则，目的是在欧盟进口的产品中排除非法木材。为了达成该项协议的谈判正在进行或准备之中，参加谈判的国家有印度尼西亚、马来西亚，也有非洲的木材出口国家如加纳、喀麦隆。但是，研究表明，即使被预见的FLEGT的伙伴关系成立，并得到成功的执行，但是欧盟进口的非法木材在全部进口木材产品中仍占到90%以上，这是由于规则上存在着许多缺陷。与最有关联的生产国和中转国（即俄罗斯、巴西、中国、东欧国家）之间尚未计划谈判，许多用非法木材生产的产品并未被FLEGT规则所覆盖（即家具和其它待加工木制品或纸制品）。只要应用最简单的设备，即镂铣或开槽，就有可能把锯材作为成型木材进行重新申报，从而规避了FLEGT法规的限制。
1.2欧盟认为，在其范围内对非法木材的禁令需要制定另外的法规
        虽然追溯性系统可以减少非法木材的进口，这在一些欧洲的主要林业产业中已经实行，如芬兰的企业。但是在欧盟层面上急需制定另外的法规，以保证只有来自合法来源的木材和纸类制品才可以进行贸易，要确立加工者和贸易者提供证明的责任。这是驱除非法木材来源的唯一途径，因为非法木材往往通过中转国进行加工和出口。制止在欧盟成员国中商用木材的非法采伐，合法来源仅仅是生态和对社会负责任的林业经营开始走向可持续发展的第一步，现在的消费者和企业已经选择了应用FSC认证体系，它为合法和可持续发展的产品提供了保证。
2 欧盟的立场和法规的有关背景
2.1 什么是非法采伐和有关贸易
        在木材被采伐、转换、加工、携带或销售的过程中违反国内法或地区法律，就存在着非法采伐及有关贸易的活动。采伐的程序本身就是非法的，它包括利用腐败来取得林权、未经许可就在保护区内砍伐木材、砍伐受保护的树种、或者超过许可限度地砍伐木材等；非法性也表现在转换过程中，诸如非法加工和出口、对海关进行虚假申报、逃避关税和其它费用。但是应该注意到许多破坏性的采伐是合法的，而破坏性的采伐又和非法采伐常常交织在一起，所以只强调非法来源的木材仍然是不够的。
        必须区分两种类型的非法采伐，一方面木材可能被当地的民众偷盗，但事出有因，他们被贫困所迫而为谋生计，这主要包含薪炭材、较少的建筑用材。这种形式的非法采伐只有通过改善民众的生活状况来解决。如果这种类型的非法木材在国际贸易中仍然存在，当地民众为了满足自身需求的非法采伐就不被纳入非法木材的计算中。但是，这些计算还是表明实际上这些国家进口了相当大数量的薪炭材和木炭，以非法采伐来获得薪炭材正对最终留下的森林构成威胁。
        但在另一方面，非法采伐的较大部分是企业行为，有时采用秘密犯罪的组织形式，构成了组织犯罪的一个部分。这种类型的非法采伐与其他犯罪活动关系密切，例如腐败、暴力和洗钱等。这种商业化的有组织的非法采伐使当地民众失去了他们的家园，通常他们也不能从这种贸易中得到任何好处。这些企业中有些是外国人所拥有的，甚至利用外国的劳动力来从事非法采伐。
2.2 非法采伐的经济后果
        据测算，非法采伐约占全球木材生产的20-40%，工业用材中，非法木材约为3.5-6.5亿立方米/年，至少要多于认证森林生产的工业用材。
        世界银行估计，每年因非法采伐全球市场额的损失超过100亿美元，政府因此每年将损失收益约为50亿美元。这笔钱对所受损害的国家是至关要紧的，例如用这笔钱来建立有效的森林经营部门，促进负责任的森林开发。只要用这笔钱中的很少部分就可以对大多数濒危的林区进行认证，从而能产生许多积极的作用。另一方面，认证作为解决非法采伐的适当的工具，可以减少财政上受到巨大损失，经过认证的可持续发展的森林经营可以保护森林遭受非法砍伐或者是削弱其他方面积极性的风险。根据联合国欧洲经济委员会的资料，每年只要花费因非法采伐而损失的150亿美元中的10%，就可以对1.5亿公顷的濒危森林进行认证。
        非法采伐对许多林区是一个主要的威胁，林区提供了必不可少的社会——环境服务功能，诸如保护水域和控制土壤侵蚀。森林具有极为重要的社会或环境价值，理应以适当的方式经营以保持或提升这些价值。在一些情况下，这可能意味着正式的保护（禁伐）；在另一些情况下，它可能意味着推迟采伐；而在更多的情况下，可持续发展的采伐可能才是适当的。
        非法采伐严重地损害了林业，由于木材的贸易已经全球化了，非法木材直接与产自可持续经营森林的木材竞争，非法木材可以低得多的价格销售，因为它既无需种植树木，也不需要对森林进行几十年的维护，况且还不交税和支付其他有关费用。
        进口低廉的非法木材及林产品违反了基本的社会和环境标准，破坏了国际市场的稳定，威胁了人们的就业。这种不公平的竞争是建立在大量的非法采伐活动之上的，损害了大量守法经营和负责任的欧洲企业的利益，特别是中、小型企业的经营业务。
美国林业及纸业协会估计，全世界的木材价格由于非法采伐下降了7-16%。
2.3 非法采伐的社会后果
        非法采伐危害了森林，使约5000万人生活在濒危的林区中，而他们却都赖此为生。在世界上的许多国家中，森林具有重要的文化和社会意义。这些地区的人民，包括许多土著民众，如刚果盆地的巴卡俾格米人(Baka Pygmies)、亚马逊河的印第安部落(Indian tribe)和俄罗斯远东的乌迪戈人(Udegi)都是以狩猎为生的，他们从森林中收集和利用木材。而且，森林提供了可持续发展的机会，无论是从生态旅游还是从利用林产品这些角度来看都是这样，例如橡胶、瓜拉尼(Guarana)或巴西的硬果。
        商业的采伐活动，它们中经常也是非法进行的，掇取着同一资源——森林。这种竞争可能导致暴力冲突。在热带雨林，商业采伐会摧毁土著部落的家园，使他们的人权遭到践踏，常常是违反国际法和有关条约的。只有进行可靠的认证，即FSC认证，才能保证热带木材不是从这些林区采伐的。
        除了损害森林以外，非法采伐还破坏森林对自然的保护功能。近年来许多自然灾害都可以归咎于非法采伐。印度尼西亚首都雅加达在2006年圣诞节前后，即雨季后的暴雨使洪水泛滥，20万人无家可归，至少有80个人死于非命。印尼副总统优素福卡拉拉(Jusuf Kalla)谴责说，正是毁林造成了这次雨季后的浩劫。在印尼的所有地区，只要一下倾盆大雨，雨水就四处泛滥。大面积的非法采伐的另一个结果是大量的泥土流失，因为土壤不再被树根固牢。2007年末，印尼的爪哇岛由于严重的山崩和洪水至少有65人丧生，3万人痛失家园，不受控制的非法毁林是罪魁祸首。而早在2006年初，爪哇岛的山崩和洪水就夺走了120个人的生命。类似的报告来自于许多其他国家，如海地和菲律宾。如果任由亚马逊流域由非法采伐和刀砍火烧式的清地所产生的毁林继续下去，它影响的不只是当地的气候和发生极端的干旱，而且还会影响到大部分南美地区，威胁到数以百万计人民的粮食供应。
        非法采伐滋生腐败，逐渐损坏国家和法律的权威。非法采伐常常与其它犯罪活动联系在一起。有证据表明，在波斯尼亚-黑塞哥维那的非法采伐背后有着犯罪团伙撑腰，他们被指控为国际好战犯罪分子。
        从非法木材贸易中获取的利润也被用来资助内战和购买武器，特别是在非洲。根据联合国安理会的报告，南非的木材出口商是西非和中非非法武器贸易中的关键人物。
        但是在被战争蹂躏的地区，合法性的定义受到了限制，国家的秩序已荡然无存。在查尔斯•泰勒总统当政时期，利比里亚的内战在邻国的支持下越打越烈，这些邻国支持反对派，它们把大量的木材运到利比里亚，并从利比里亚出口。当年塞拉利昂内战时也发生过类似事件。2003年，联合国安理会延长了针对利比里亚木材贸易的制裁，期限延至2006年，直到泰勒总统之后的利比里亚政府在这方面取得进展为止。
        自1988年以来，缅甸的军事独裁政权也从劫掠国有森林所获得的利润中得到部分财政资助，特别是从柚木的出口方面。通过伐木的道路来开拓林区提供了军队所需要的基础设施，用以在边远地区对反对派进行武力镇压。1948年时，缅甸的整个领土的70%被森林覆盖，现在已不到30%了。2007年10月在缅甸对示威民众的血腥镇压以后，欧盟委员会颁布了进口缅甸木材制品的禁令。
        国内战争和国家秩序的崩溃的结果常常在数年以后才会看到出来，在刚果民主共和国，林业多年处于无政府状态，即使在350万人至450万人付出生命的代价以后仍然如此，当局从热带木材的非法采伐中得到财政资助。在整个国家中，首部法律的执政必须加强，必须建立有效的林业行政管理，以监督林业经营口是否符合刚果林业部门的法律。
        与非法采伐斗争的措施还必须考虑到当地社区的权利。当地土著的传统生活方式不能被归类为非法。在采伐是当地民众唯一的就业方式的情况下，必须制定一个兼顾各方的政策。
2.4 非法采伐的生态后果和气候变化
        非法采伐和过度开采，危及了后代人的资源——森林品质在下降、生态系统受到破坏和一些树种消失，而非法采伐特别对生物的多样性构成损害，因为它的主要目标常常是森林中现有具有较高保存价值的树木，包括保护地区中高价值的硬木树种，它们在其它地区已经被过度采伐了。受保护的树种如桃花心木，它具有很高的商业价值，在一些地区由于非法采伐和过度采伐几乎已近灭绝。在俄罗斯和印度尼西亚这些国家，非法采伐已经摧毁了濒危野生动物的栖息地，例如西伯利亚虎和猩猩。在热带雨林，非法采伐挑选国际市场需求的树种，其中大多数是非法进行的，常常引起森林的破坏，如同在个案研究“亚马逊地区的采伐”中所描述的那样。
        森林破坏的后果是全球气候的剧烈变化，温室气体中约有15-20%是由于森林品质的下降和森林毁损所引起的。在“刀耕火种”式的清理林地并把其转化为农业用地的过程中，不仅把植被中的碳释放到大气中，而且把土壤中相当数量的碳也释放到大气中了。由于毁林，印度尼西亚和巴西在全世界的二氧化碳的释放量中位居第三和第四，仅次于美国和中国。印度尼西亚的四分之三的木材是非法采伐的，而巴西亚马逊流域的木材采伐中，有80%属于非法采伐，是全世界毁林规模最大的地区。
        因此在2007年联合国决定在印尼巴厘岛举行“联合国气候峰会”，旨在建立针对毁林和林质下降的减排机制(Reduced Emission from Deforestation and Degradation, REDD)。这对减少全球的温室气体排放将是一个有效的方案，同时还将对保持生物多样性，对有关发展中国家战胜贫穷做出贡献。但是，世界自然基金会认为，林业的减排固然必要，还要关注能源业的减排。在一个地区保护森林不等于不存在毁林，为了证明这一点，就必须在全国范围内进行对毁林减少情况的监测。REDD的目标是关注温室气体的释放源，在财政上倡导激励机制来保护森林，而不是为了其它目的来毁坏森林。但是在国家层面上的经济激励还是不够的，不足以改变当地森林中人们的行为。为了能成功实施这个机制，除了有效的监管以外，更重要的是要能使当地社区能从实施REDD来获得利益和回报。特别是，执法必须加强，土地所有权必须明确界定，造成森林品质下降和毁林的非法活动能被制止，这个机制必须保证社区中所有的人都能公平地分享到REDD所带来的好处。
3 欧盟采取的相关法规和措施
3.1 现有法规和措施的执行情况
        如前所述，2003年欧盟委员会采取了一个反对非法采伐及其相应贸易的行动计划（《森林执法、施政和贸易行动计划——FLEGT》），着重非法采伐问题和非法采伐木材的贸易问题。这个行动计划的主要内容是自愿性的，与木材生产国建立伙伴关系协议。一旦双方签署，自愿伙伴协议(Voluntary Partnership Agreements, VPA)将包括义务和双边制止非法木材所采取的行动，特别是证明木材合法性的许可证方案。许可证方案的基础是合法性定义，它是由利益攸关方共同确定的（政府、产业、国内社会团体）。
        协议也将促进对有关森林法律的执法，找到兼顾国内社会各方面和私人部门的途径。在木材生产国的林业部门内实施变革是双边协议的主要目的之一，以与森林中的非法活动及其产生的根源（即腐败、法律不健全）进行斗争。这包括建立所有的利益攸关方所能接受的合法性定义、可靠的法律、行政机构和认证技术体系，以根据国内法进行认证。这要求建立可行的认证体系，充实伙伴国政府和社会团体的有关机构，建立执法力量。还需要进行政策的改革，以在森林施政提高透明度和责任意识。
        此外，与其他重要的市场购买方的合作也是必须的，例如美国、日本，在欧盟国家已经努力实施公共部门的采购政策，该政策规定必须购买合法和可持续发展的木材。目前已与许多亚洲和非洲国家就伙伴国协议进行谈判，2007年首批正式谈判伙伴国协议的国家有加纳、印度尼西亚、马来西亚、喀麦隆，2008年将有刚果。
        世界自然基金会和其他环境组织欢迎欧盟的FLEGT行动计划，认为它是在正确方向上迈出的第一步。但是注意到在所提出的措施范围内还明显需要做出改进。对伙伴国协议的一个主要批评意见是，许可证方案只覆盖到从伙伴国直接进口的产品，而且仅包含了特殊的产品如原木、锯材、胶合板和单板。对产品范围的扩大还必须分别与每个伙伴国单独进行谈判。在许多情况下，木材起初是出口到第三国，那儿加工的成本较欧盟要低，接着再以木材或纸的成品或半成品出口到欧盟。例如，从非洲直接出口到欧盟的原木不断在减少，而非洲的原木出口到中国的数量在迅速地增加。原木加工成家具或地板，源源不断地出现在欧洲的商场和家具商店里。但是，非法采伐的木材可以在FLEGT的伙伴国里进行合法化，因为许可证方案中要求的是合法的进口程序，并没有要求进口的木材也是合法采伐的。事实是，在伙伴国协议中，未能覆盖国内市场，这就产生了另外一个问题，因为一部分木材中的非法贸易是发生在一个国家和地区的内部。一些国家如加纳和印尼正在考虑在他们的协议中包括进国内市场。
        从东南亚进口情况的分析可以明显看出FLEGT许可证方案的缺陷。虽然从印尼进口的木材中估计有四分之三是来自非法来源，但是FLEGT许可方案以目前的形式只覆盖到这些进口量的13%，因为这些进口产品中的大多数是家具、木制品成品或半成品，还有纸浆和纸。此外，许可证方案没有关注到欧盟从中国的进口，但是在过去的3年里，这种进口几乎增加了3倍，其中有很大比例的产品是用非法木材生产的。
3.2 欧盟尚需制定更多的法规
        由于FLEGT伙伴国协议和许可证方案对欧盟总的非法和可疑来源的木材进口，不过是勉强地有所减少。世界自然基金会呼吁在欧盟层面上需要增加另外的法规，以制止非法木材及其制品在欧盟的流通。这项法规是在FLEGT的框架下巩固自愿性伙伴协议，也是加强由产业和国家政府的责任，与非法采伐对世界森林的破坏进行斗争。
        这项法规将提供覆盖所有木制品、纸浆和纸的标准化的认证要求，提出对企业的责任要求，要求他们在木制品的贸易中表明是遵守法律的。研究表明，与自愿性的伙伴协议配套的强硬的法规可能是保证欧洲市场上木材及木制品来自合法来源的唯一途径。如果在现行法规不能有效地控制非法木材进口的情况下，FLEGT行动计划包含了考虑制定附加法规的义务。预计欧盟委员会将于2008年提交法规草案。
        世界自然基金会认为，强硬的欧盟法规将把含有非法来源木材的贸易拒之门外，这将为在欧盟市场上经营的所有企业创造一个平等的竞争环境，驱逐了非法木材交易，就不会受到比合法木材便宜的非法木材的干扰，从而在整个欧盟使价格达到一个合理的水平，促进经济的健康发展，无论在欧盟内还是在欧盟外，林业的利润都将有所增加。这也将对全球的经济产生积极的影响，特别是对新兴经济体如中国也有好处，该国的林业高度依赖出口，而且其主要市场集中在欧盟和美国。
        在自愿性伙伴协议的框架下，这项附加的法规将结合技术和财政援助，为木材生产国改进林业政策，发展生态可持续发展及承担社会责任的林业部门形成重要的长期的激励机制。改进的林业执政和执法将增加生产国的税收收入，可以用这笔金钱来促进林业可持续的经营，惠及以林为生的当地社区，在此之前，他们大多数蒙受着为满足国际市场的需要而不受约束的商业化采伐的毁林之苦。此外，在热带国家，林业施政的改进对减少因毁林和林质下降的温室气体排放也是至关重要的。
4 有关问题的评论
4.1 在欧盟非法木材的进口中涉及中国的部分
        本文以上的陈述摘录自世界自然基金会（德国）2008年7月发表的报告：《欧盟市场上的非法木材》。因此，它们表述的是欧盟从自身利益出发的观点。特别在此报告中多次提到关于中国木制品出口中包含的非法木材问题。所以有必要先了解欧盟到底进口了多少木材，并且以折算成原木(Raw Wood Equivalents, RWE)来计量。根据这份报告，包括新加入欧盟的国家，2006年欧盟自身采伐的原木为4.28亿立方米，此外，欧盟从非欧盟国家进口1.63亿立方米的木材用于制造以木材为原料的制品，相当于欧盟自身采伐量的38%。
        这份报告列出了非法木材进入欧盟市场的4个主要来源，它们是东欧、东南亚和中国、拉丁美洲、非洲，并且列出2003年向欧盟出口非法木材量最大的10个国家。其中中国的数量近400万立方米（前述的折算为原木的数量，RWE），有必要说明的是中国向欧盟出口的所谓“非法木材”主要是以木材制品（家具和木制品成品）的方式。
        报告指出，2003年中国向欧盟出口的木制品折算成原木（RWE）为400万立方米，2006年达到1150万立方米（合法和非法的），增长了3倍，这一部分木材中有一部分是印尼的，也许后者已把中国作为中转国，俄罗斯远东地区和非洲也采取这种从中国间接出口欧盟的方式。中国受到此种指责的原因可能是，中国向欧盟出口的是家具及木制品成品，而它们的原料是印尼、俄罗斯及非洲进口的，欧盟方面认为这些原料中有相当部分是非法的。由于近年来中国向欧盟出口木制品快速增长，这使中国成为欧盟关注的重要对象。   
4.2 对FLEGT及附加法规的认识
        美国、欧盟和日本等发达经济体打击非法木材采伐及其贸易的行动一般分为三个阶段：第一阶段在政府采购即公共部门采购方面采取“绿色采购政策”，强制性地要求政府采购即公共部门采购的木材必须是合法的、可持续发展的。但这一政策对企业和自由市场上的木材贸易并不实行强制性的限制；第二阶段是对进口国和出口国提出双边或多边的自愿性协议，如FLEGT，一般在达成协议的双方或多方，必须建立联合的执行机构，只有经过双方或多方认可的机构认证的木材才认为是合法的或可持续发展的，协议双方和多方必须遵守共同的协议，进行合法木材的贸易。中国已与欧盟签订了双边协议，目前正在落实执行的细则；第三阶段，在这些发达经济国家中强制性地执行合法木材贸易，如美国去年5月通过的《雷斯法案修正案》，即对所有进口的木材及其制品要求必须是合法的和可持续发展的，否则实行法律的制裁。据称，最近欧盟已经通过如同《雷斯法案修正案》一样的强制性法规《欧盟木材及木制品规例》和《新环保设计指令议案》，试图消除非法采伐木材及木制品进入欧盟市场的风险，要求木材生产加工销售链条上所有厂商，需向欧盟提交木材来源地、国家及森林、木材体积和重量、原木供应商名称、地址等证明木材来源合法性的基本资料。否则，欧盟市场上的非法木材及木制品将受到严厉处罚。
        这一系列貌似公允的打击非法木材的贸易法规，实际上并没有充分考虑到发展中国家的经济和社会发展水平，也没有充分考虑到发展中国家林业实际情况，但是它们却筑起了高高的非贸易壁垒。马来西亚学者在分析森林认证在发展中国家遇到的困难时说：“尽管在过去的10多年里，人们对森林认证的兴趣在不断增加，但到目前为止经认证的森林只有2.8亿公顷，仅占全球森林面积的7%，或是占生产木材的森林的20%。不过支持认证的人们认为，认证体系正在提高全世界的森林经营水平，它对大规模的工业用材林和国有的温带和寒带森林产生了重大影响。但是对发展中国家的森林远未产生显著的影响。在很大程度上，有人坚称认证已经取得了巨大的成功，它从“布道到皈依”拯救了发达国家的森林，而且也许已经成功，而大多数的热带森林——它们是认证的初衷，却仍然游离在这个过程之外。发达国家和发展中国家这种差异基于两个主要原因：
（1）全球市场对认证产品的需求不足；
（2）现有的管理标准和认证要求之间存在巨大的分歧。
        除了德国和北欧国家，在全球市场上对经认证的木制品的需求较少。因此对认证产品的加价较少，一般只加3-5%，这使许多木制品生产商很少有积极性来实行和采用认证体系。虽然有人认为，采用森林认证和生态标签会带来间接的好处，但是时至今日由于很少有经济收益，亚洲地区还是很不情愿采用认证体系，除非由顾客来逼迫他们实行。
        在许多发展中国家对现有管理标准和认证要求存在着较大分歧。这个问题又常常由于缺乏财政和人力资源而更加严重。特别在许多发展中国家，缺少高素质的、训练有素的林业管理人员的问题突出。它表现在管理水平和运营水平两个方面，前者在规划和决策方面照搬过时的体系，甚至更糟，后者是没有足够的工作人员来操作甚至是最基本的育种技术。在这种状况下，要想达到森林管理标准的要求来实现认证实在是为时过早。”由于森林认证必须在经济发展水平达到一定程度，并必须具备增进可持续经营的森林生产的产品的市场机会才能真正贯彻执行。因此我们必须加强林业的可持续经营和科学发展，严格执行《森林法》，加快森林认证进程；但在另一方面，也要对以“合法木材”为借口的非贸易壁垒保持高度警惕，采取必要的应对措施。这是我国木制家具出口将要面对的新问题，不可掉以轻心。从现在起，我们就要做好各方面的准备，从而保证我国木制品业和家具业出口的健康发展。 
5 参考文献
（1）WWF-Germany, Illegal Wood for the European Market, July, 2008
（2）Dr. Jegatheswaran Ratnasingam & Murughan Manikam, Certification and Eco-labeling of Forest and Forest Products from Asian perspective, Asian Timber, Jan./Feb. 2009